Le 25 février 2021, le Conseil du contentieux des permis a prononcé l'arrêt dit "de l'azote". Dans cet arrêt, le Conseil a annulé le permis d'extension d'un élevage de volailles. Il n'a pas été possible de démontrer que les émissions d'azote supplémentaires résultant de cet agrandissement n'auraient pas d'impact négatif sur les réserves naturelles situées à proximité. Bien qu'il ne concerne que l'annulation d'un permis, l'arrêt a des implications importantes. L'article actuel explique la signification et la portée de cet arrêt.
Approche du problème de l'azote : protection des zones naturelles
La Flandre compte de nombreuses réserves naturelles. L'Europe, entre autres, nous oblige à protéger et, si nécessaire, à restaurer plusieurs réserves naturelles. A cette fin, plusieurs "tests" ont été inscrits dans la législation.
Ces tests servent de base à l'évaluation des demandes d'autorisation. L'impact des émissions supplémentaires d'azote est l'un des critères. En effet, l'azote perturbe l'équilibre naturel de ces zones. Les différents tests sont abordés plus en détail ci-dessous.
1. Demandes situées à l'intérieur ou à proximité d'une zone de protection spéciale (ZPS) : l'évaluation appropriée
Sur la base de la législation européenne, certaines zones ont été désignées comme "zones de protection spéciale" (ZPS). Ces zones sont également appelées "zones Natura 2000". Les incidences sur ces zones doivent faire l'objet d'une "évaluation appropriée". Le critère est de savoir si le projet entraînera "une détérioration significative des caractéristiques naturelles de la ZPS".
2. Demandes situées à l'intérieur ou à proximité d'une zone VEN : le test du caractère renforcé
Outre ces zones protégées européennes, la Flandre a également défini un "réseau écologique flamand" (VEN). Pour ce faire, elle a délimité ce que l'on appelle des "zones VEN". Ces zones VEN chevauchent souvent une ZPS, mais ce n'est pas toujours le cas. L'impact sur ces zones VEN doit faire l'objet d'une "évaluation renforcée de la nature". Cette évaluation permet de vérifier que la demande n'entraîne pas inévitable et irréparable les dommages causés à la nature.
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3. Le devoir général de diligence
Enfin, quel que soit le lieu d'implantation d'un projet, aucun évitable les dommages causés à la nature.
Le cadre PAS applicable et la décision sur l'azote du Conseil pour les litiges en matière de permis
Pour vérifier l'impact des émissions d'azote supplémentaires dans le cadre de ces tests naturels, le gouvernement flamand a développé le cadre PAS. PAS signifie "approche programmatique de l'azote". Ce cadre a permis de vérifier si les émissions supplémentaires d'azote n'auraient pas d'impact négatif sur les réserves naturelles situées à proximité.
Si un projet atteint les seuils prévus dans ce PAS, l'impact du projet est supposé acceptable. Ce cadre a été principalement utilisé pour déterminer si les émissions supplémentaires associées aux activités agricoles (expansion de ces dernières) étaient acceptables. Le même cadre s'applique aux activités industrielles. En effet, l'agriculture et l'industrie en particulier entraînent des émissions d'azote (supplémentaires).
Cependant, le Council for Permit Disputes affirme aujourd'hui que ce cadre PAS ne repose pas sur une base scientifique suffisante. Le simple respect de ce cadre n'est donc pas suffisant pour juger que l'impact des émissions d'azote supplémentaires est acceptable. Cela remet donc en question l'octroi de permis pour les exploitations agricoles et l'industrie.
Implications de l'arrêt "azote" : vers un gel complet des licences ?
Le PAS a été (presque) exclusivement utilisé pour accorder des permis aux exploitations agricoles et aux industries. Ceci dans la mesure où ils étaient situés à l'intérieur ou à proximité d'une ZPS ou d'une zone VEN. Prenons l'exemple des nombreuses entreprises chimiques situées dans le port d'Anvers. Celui-ci borde plusieurs de ces zones. Le respect des seuils du cadre PAS n'est donc plus suffisant pour ces types de demandes.
Le Conseil pour le règlement des litiges en matière de permis autorise l'utilisation d'autres données pour démontrer que l'impact des émissions d'azote supplémentaires est acceptable. Toutefois, en l'absence de normes contraignantes, cet exercice reste difficile. En effet, le Conseil du contentieux des autorisations a jugé que la opportunité Le fait que les valeurs de la faune et de la flore soient compromises est déjà suffisant pour conclure que les tests de nature requis par la législation n'ont pas été respectés.
Qu'en est-il des secteurs autres que l'agriculture et l'industrie ?
D'autres grands projets de développement à proximité d'une ZPS ou d'une zone VEN qui impliquent également des émissions d'azote supplémentaires (par exemple, la construction d'une route, d'un centre commercial ou d'une zone résidentielle) n'ont pas été inclus dans le cadre de la PAS annulée. Il n'y aura donc pas de gel complet des permis comme aux Pays-Bas. En effet, aux Pays-Bas, le cadre PAS annulé s'appliquait à tous les demandes de permis. Ce n'est toutefois pas le cas en Flandre.
Aucun seuil ne s'applique à ce jour à ces autres secteurs. Cela signifie que pour chaque demande, il faut prouver à plusieurs reprises qu'elle répond aux différents tests de nature. Or, les zones naturelles de Flandre sont en mauvais état. En général, il y a donc peu de place pour des émissions supplémentaires dans ces zones. Chaque émission supplémentaire est donc dans le collimateur. Aussi petite soit-elle.
Par conséquent, on un projet entraînant des émissions supplémentaires ne peut être autorisé que s'il peut être démontré avec certitude que ces émissions supplémentaires n'ont pas d'impact sur les valeurs naturelles. Toutefois, étant donné le mauvais état des réserves naturelles en Flandre, il sera difficile de le prouver. En effet, toute émission supplémentaire à proximité d'une ZPS ou d'une zone VEN est sensible, compte tenu de la décision du Conseil du contentieux des autorisations.
Que pouvez-vous faire si un permis environnemental est refusé ?
L'impact de l'arrêt sur l'azote sur les demandes de permis en cours
Dans la mesure où elles impliquent des émissions d'azote supplémentaires à proximité d'une zone ZPS ou VEN, (presque) toutes les demandes basées sur le cadre PAS annulé sont actuellement refusées. Ceci en référence à la motivation incluse dans l'arrêt sur l'azote. Cela vaut également pour les demandes antérieures à l'arrêt azote, mais pour lesquelles la décision est intervenue après celui-ci. Même les permis pour lesquels la période de recours est encore en cours peuvent encore être contestés sur la base de cet arrêt.
Pour les applications dans d'autres secteurs pour lesquels le cadre PAS n'était pas d'application, une obligation de justification plus stricte s'applique sur la base de l'arrêt. En effet, des juristes astucieux peuvent utiliser la décision relative à l'azote pour faire évaluer plus strictement l'impact des émissions d'azote supplémentaires.
Accord préliminaire du gouvernement flamand : le gel des licences est-il évité ?
Il appartient maintenant au gouvernement flamand d'adopter un nouveau cadre. Dans l'attente d'un cadre définitif, le ministre a diffusé des lignes directrices temporaires le 2 mai. Par exemple, la directive fixe la norme pour les émissions supplémentaires dans l'agriculture à 0. Pour l'industrie et les transports, la norme est de 1% de la valeur totale de l'azote qu'une zone naturelle peut traiter. Si une application dépasse ces normes, elle devra justifier qu'elle n'a pas d'effet négatif sur la nature environnante. Si elle reste en deçà de ces limites, aucune justification particulière n'est requise.
Pour les applications dans d'autres secteurs, le gouvernement n'a pas fixé de seuils. Dans ces secteurs, la situation reste donc inchangée. Pour chaque application, il faudra démontrer à plusieurs reprises qu'elle répond aux différents tests de nature. Et ce, sans pouvoir s'appuyer sur des normes qui partent du principe qu'il n'y a pas d'impact sur la nature.
Toutefois, dès à présent, des questions se posent quant au bien-fondé de cette distinction entre l'agriculture, l'industrie et les transports. L'azote reste toujours de l'azote. Qu'il provienne de l'agriculture, de l'industrie ou des transports. Il n'est pas non plus certain que ces directives offrent la sécurité juridique nécessaire. En effet, on peut s'interroger sur la justification scientifique de la norme 1% pour l'industrie. C'est d'ailleurs ce manque de justification scientifique qui a poussé le Conseil à annuler l'ancien cadre PAS.
Enfin, ces lignes directrices ne constituent pas pour l'instant une réglementation contraignante. Il n'est pas possible d'assimiler une directive à des tests de nature prescrits par la loi. Le tribunal peut donc décider ultérieurement que les tests de nature prescrits par la loi n'ont pas été respectés, même si toutes les normes de la directive ont été respectées.
Quand y aura-t-il un nouveau cadre d'évaluation finale ?
L'objectif est de disposer d'un nouveau cadre final d'ici la fin de l'année 2021. D'ici là, les lignes directrices provisoires mentionnées ci-dessus resteront en place.
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